Uudised.err.ee: Õiguskantsler: alkoholiaktsiisi täiendav tõus on põhiseadusevastane (Merilin Pärli)

16.02.2017Meediakajastus

 

Õiguskantsler Ülle Madise avaldas seisukoha, milles kuulutab alkoholiaktsiisi täiendava tõusu põhiseadusega vastuolus olevaks, sest täiendava aktsiisitõusu otsusega rikuti õiguspärase ootuse põhimõtet. Õiguskantsler Ülle Madise saatis välja seisukoha, et lahja alkoholi aktsiisitõus 2017. ja 2018. aastal on põhiseadusevastane.

Õiguskantsleri seisukoht on, et 19.12.2016 vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus tuleb viia kooskõlla Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS).

“Selle seadusega muudeti 15.06.2015 vastu võetud sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadust, tõstes lahja alkoholi aktsiisimäärasid varem seadusega ette nähtud graafikust kiiremini. Riigikogu oli 2015. aastal kasutanud reguleerimistehnikat, mis andis aastateks 2017 ja 2018 ettevõtjatele lubaduse aktsiisimäärasid mitte tõsta. Järgmised korralised riigikogu valimised on aastal 2019, tõenäoliselt sellepärast osundati aktsiiside täiendava tõstmise võimalusele pärast aastat 2018. Tähtajalist lubadust murdes rikuti põhiseaduse §31-s sätestatud ettevõtlusvabadust koosmõjus põhiseaduse §10-st tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega,” selgitas Madise.

Loogika selle taga on, et tähtaegadega seotud lubadus – nt ka tähtajaline üüri- või tööleping – on kindlam kui tähtajatu lubadus. Seepärast tuleks õiguskantsleri hinnangul eelistada reguleerimistehnikat, mis jätab järgmisele valitsuskoalitsioonile võimaluse poliitilisi valikuid muuta. Riik võib tähtajalisest lubadusest taganeda üksnes erandlikel asjaoludel, mh näiteks ränga majanduskriisi korral.

“Alkoholiaktsiisi täiendaval tõstmisel sellist erakorralist olukorda polnud. Ettevõtlusvabaduse ja õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumisest kannavad kahju tootjad, müüjad ja kauplused, eriti suures ulatuses piirikaubandusest mõjutatud väikekauplused,” teatas Madise. “Riigil pole üksnes õigus, vaid ka kohustus kaitsta rahva tervist. Alkohol on Eesti üks suuremaid tervisekahju põhjustajaid, seetõttu on alkoholi tootmisele, müügile ja tarbimisele piirangute seadmine põhimõtteliselt vajalik ja õigustatud. Seda ei tohi aga teha põhiseadust rikkudes. Õigusriik austab juba antud lubadusi, isegi kui tagasi vaadates paistavad need ekslikud.”

Riigikogul aega reageerida 20 päeva

Edasine protsess näeb ette, et riigikogu peab algatama 20 päeva jooksul seadusemuudatuse, et põhiseadusevastane olukord lahendada. Kui riigikogu seda ei tee, on õiguskantsler Ülle Madisel õigus pöörduda riigikohtusse.

Rigiikogus peavad protsessi käivitama rahanduskomisjon ja põhiseaduskomisjon. Rahnduskomisjoni esimees Mihhail Stalnuhhin (KE) kinnitas ERR.ee-le, et tegemist on tavapärase protsessiga.

“Kohe kindlasti on iga õiguskantsleri taotluse peale riigikogus olemas vastav mehhanism ja kui ta leiab, et see on vastuolus põhiseadusega, siis me kindlasti seda uurime. Kindlasti võtame ühendust põhiseaduskomisjoniga ja üritame neilt arvamust saada. Kindlasti tuleb võtta valitsuse arvamus selles küsimuses, ka riigikogu juristid töötavad selle asjaga,” kirjeldas Stalnuhhin, tõdedes, et vastuolu lahendamine põhiseadusega on nende jaoks tavapärane protseduur, mida aastate jooksul on üksjagu ette tulnud.

Kas seadus pööratakse tagasi või ei, Stalnuhhin praegu öelda ei tihka.

“Kui ma oleks see inimene, kes ütleb, et see on õige ja see teiselt poolt vale, siis ma oskaks sellele küsimusele vastata, aga kuna jumalaid riigikogus ei ole, vaid lähtume arvamusest, mida eksperdid ütlevad selles küsimuses, siis ma ei hakkka siin midagi ennustama,” ütles rahanduskomisjoni esimees.

Küll aga on ta kindel, et seadusevastase olukorra tekkimist poleks kuidagi saanud ära hoida.

“Demokraatia eeldab seda, et igal inimesel ja organisatsioonil on võimalus avaldada oma arvamus mingis küsimuses. Ei ole absoluutselt mõeldav, et õiguskantsler tema koormusega hakkaks neid sadu eelnõusid, mis riigikogus on menetluses, töö käigus läbi vaatama. See mehhanism käib ikka nii, et õiguskantsler saab kaebuse ja siis reageerib.”

Sotsiaalmaksu langetamisest loobumine ei ole põhiseadusevastane

Samas leiab õiguskantsler Ülle Madise, et sotsiaalmaksu 0,5-protsendilisest langetamisest loobumine vähem kui kuus kuud enne selle rakendumist ei ole põhiseadusevastane.

“Vahetult enne valimisi, 25. veebruaril 2015 võttis riigikogu vastu maksukorralduse seaduse muudatuse, mille järgi peab maksutõusu vastuvõtmise ja jõustumise vahele üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Ettevõtjatele selgitati seda kui siduvat reeglit. Paraku ei sisalda põhiseadus ega ükski nn konstitutsiooniline seadus seesugust menetluslikku piirangut. Maksukorralduse muudatuse seletuskiri ja riigikogu stenogrammid selgitavad normi eesmärki ja tähendust vastuolus normi sõnastusega ja ka sisemiselt vastuoluliselt,” põhjendab Madise oma otsust.

Tema hinnangul ei asenda seletuskiri normi. “Kui maksumaksjatele oleks soovitud anda kiirete maksutõusude vastu kindel ja selge kaitse, olnuks võimalik norm vastavalt sõnastada. Seesugusest sõnastusest võidi loobuda muu hulgas selle tõttu, et jäikade tagatiste andmine piirab järgmiste valitsuskoalitsioonide võimalusi viia ellu varasemast erinevat poliitikat. Jäik piirang ei pruugiks omakorda olla põhiseaduspärane,” leiab Madise.

Maksukorralduse seadust tuleb õiguskantsleri hinnangul tõlgendada nii, et maksuseaduse või selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele võib asjakohaste põhjenduste olemasolul jääda vähem kui kuus kuud. Maksumaksjale ebasoodsate otsuste kiiret tegemist tuleb aga igakordselt põhjendada, kaaluda muudatuse eesmärkide ja põhjuste kaalukust võrreldes maksumaksjale tekkiva kahjuga.

“Haigekassa eelarve kestlikkus koos uue valitsuskoalitsiooni õigusega muuta varasemaid poliitikaid moodustavad kaaluka avaliku huvi, seega pole sotsiaalmaksu langetamisest loobumine põhiseadusevastane. Ettevõtjate eksitamine on kahetsusväärne ja seaduses sisalduva poliitilise kultuuri suunise rikkumine võib kahjustada üldist ettevõtluskeskkonda,” leiab Madise siiski.

Õiguskantsler Ülle Madise saatis välja seisukoha, et lahja alkoholi aktsiisitõus 2017. ja 2018. aastal on põhiseadusevastane.

Õiguskantsleri seisukoht on, et 19.12.2016 vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus tuleb viia kooskõlla Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS).

“Selle seadusega muudeti 15.06.2015 vastu võetud sotsiaalmaksuseaduse, tulumaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadust, tõstes lahja alkoholi aktsiisimäärasid varem seadusega ette nähtud graafikust kiiremini. Riigikogu oli 2015. aastal kasutanud reguleerimistehnikat, mis andis aastateks 2017 ja 2018 ettevõtjatele lubaduse aktsiisimäärasid mitte tõsta. Järgmised korralised riigikogu valimised on aastal 2019, tõenäoliselt sellepärast osundati aktsiiside täiendava tõstmise võimalusele pärast aastat 2018. Tähtajalist lubadust murdes rikuti põhiseaduse §31-s sätestatud ettevõtlusvabadust koosmõjus põhiseaduse §10-st tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega,” selgitas Madise.

Loogika selle taga on, et tähtaegadega seotud lubadus – nt ka tähtajaline üüri- või tööleping – on kindlam kui tähtajatu lubadus. Seepärast tuleks õiguskantsleri hinnangul eelistada reguleerimistehnikat, mis jätab järgmisele valitsuskoalitsioonile võimaluse poliitilisi valikuid muuta. Riik võib tähtajalisest lubadusest taganeda üksnes erandlikel asjaoludel, mh näiteks ränga majanduskriisi korral.

“Alkoholiaktsiisi täiendaval tõstmisel sellist erakorralist olukorda polnud. Ettevõtlusvabaduse ja õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumisest kannavad kahju tootjad, müüjad ja kauplused, eriti suures ulatuses piirikaubandusest mõjutatud väikekauplused,” teatas Madise. “Riigil pole üksnes õigus, vaid ka kohustus kaitsta rahva tervist. Alkohol on Eesti üks suuremaid tervisekahju põhjustajaid, seetõttu on alkoholi tootmisele, müügile ja tarbimisele piirangute seadmine põhimõtteliselt vajalik ja õigustatud. Seda ei tohi aga teha põhiseadust rikkudes. Õigusriik austab juba antud lubadusi, isegi kui tagasi vaadates paistavad need ekslikud.”

Riigikogul aega reageerida 20 päeva

Edasine protsess näeb ette, et riigikogu peab algatama 20 päeva jooksul seadusemuudatuse, et põhiseadusevastane olukord lahendada või pöörduda otsuse vaidlustamiseks riigikohtusse. Kui riigikogu seda ei tee, tekib õigus riigikohtusse pöörduda õiguskantsler Ülle Madisel.

Rigiikogus peavad protsessi käivitama rahanduskomisjon ja põhiseaduskomisjon. Rahnduskomisjoni esimees Mihhail Stalnuhhin (KE) kinnitas ERR.ee-le, et tegemist on tavapärase protsessiga.

“Kohe kindlasti on iga õiguskantsleri taotluse peale riigikogus olemas vastav mehhanism ja kui ta leiab, et see on vastuolus põhiseadusega, siis me kindlasti seda uurime. Kindlasti võtame ühendust põhiseaduskomisjoniga ja üritame neilt arvamust saada. Kindlasti tuleb võtta valitsuse arvamus selles küsimuses, ka riigikogu juristid töötavad selle asjaga,” kirjeldas Stalnuhhin, tõdedes, et vastuolu lahendamine põhiseadusega on nende jaoks tavapärane protseduur, mida aastate jooksul on üksjagu ette tulnud.

Kas seadus pööratakse tagasi või ei, Stalnuhhin praegu öelda ei tihka.

“Kui ma oleks see inimene, kes ütleb, et see on õige ja see teiselt poolt vale, siis ma oskaks sellele küsimusele vastata, aga kuna jumalaid riigikogus ei ole, vaid lähtume arvamusest, mida eksperdid ütlevad selles küsimuses, siis ma ei hakkka siin midagi ennustama,” ütles rahanduskomisjoni esimees.

Küll aga on ta kindel, et seadusevastase olukorra tekkimist poleks kuidagi saanud ära hoida.

“Demokraatia eeldab seda, et igal inimesel ja organisatsioonil on võimalus avaldada oma arvamus mingis küsimuses. Ei ole absoluutselt mõeldav, et õiguskantsler tema koormusega hakkaks neid sadu eelnõusid, mis riigikogus on menetluses, töö käigus läbi vaatama. See mehhanism käib ikka nii, et õiguskantsler saab kaebuse ja siis reageerib.”

Vaher: selle seadusemuudatusega ei loodud pretsedenti

Riigikogu põhiseaduskomisjoni esimees Ken-Marti Vaher imestab, et õiguskantler nüüd sellist teguviisi taunivaks peab, kuivõrd tegemist pole pretsedendiga.

“Minu jaoks ta esialgselt tekitab mitmeid küsimusi: esiteks, õiguskantsler on osundanud sellele, et ta peab põhiseadusevastaseks nn maksuredeli muutmist. Peab samas möönma, et sellist „maksuredelit” on muudetud ka varasemalt, 2015. aasta juunis näiteks, ja siis õiguskantsler ei ole pidanud põhiseadusevastaseks neid otsuseid ega ole pöördunud ei riigikogu ega ka riigikohtu poole,” osundas Vaher.

Teiseks küsitavuseks peab ta õiguspärase ootuse mõiste sisustamist.

“Küsimus ongi ju eelkõige selles, kas riigikogus on õigus muuta varem vastu võetud otsust piisava etteteatamisega, nagu näiteks sel korral, kui ette teatati rohkem kui kuus kuud, või tal üldse sellist õigust ei ole. Kui me vastsame küsimusele eitavalt, st riigikogul varem tehtud otsust ja nö maksuredelit ümber vaadata õigust ei ole, siis see võib viia ka selliste tagajärgedeni, et järgmine parlamendi koosseis või mõni teine valitsuskoalitsioon langetab aktsiisitõusude kohta hoopis pikemaajalise otsuse, nagu näiteks 20 aastaks või 15 aastaks ja selle järgmise 20 aastaga seda võimalust muuta enam praktiliselt ei ole, mida ma pean tõsiselt küsitavaks seisukohaks,” rõhutas Vaher.

Põhiseaduskomisjoni esimees ütles, et riigikogu asub küsimusega tegelema märtsis – enne seda on töökava juba muid küsimusi täis.

Sester: tegemist on vastuolulise ja nüansirohke teemaga

Keskerakonna, SDE ja IRL-i valitsusliidu programmi maksupoliitiliste meetmete ja muudatuste tabelis on koalitsioon arvestanud 2017. aasta õlle, siidri ja veini aktsiisi täiendavast tõstmisest 25 miljonit eurot maksulaekumist, 2018. aasta peal oli oodatav maksulaekumine selle eest 58 miljonit eurot. Seega võib kahe aasta peale kokku tulla maksueurode kadu suurusjärgus 83 miljonit, juhul kui riigikogu õiguskantsleri arvamust arvestades seadusemuudatuse tühistab.

Rahandusminister Sven Sester (IRL) ei välista, et õiguskantsleri otsus jõuab siiski riigikohtusse välja.

„Lahja alkohol on Eestis olnud maksustatud suhteliselt madalamalt kui kange alkohol ning maksumäära tõstmine vähendab seda erisust. Ka õiguskantsler tõi välja, et alkohol on Eestis üks suurimaid tervisekahju põhjustajaid. Vastuolu ei näe ta siin mitte selles, mida valitsus on teha soovinud, vaid selle tegemise viisis ehk peamiselt selles, kas riik saab teha muudatusi seadusega paika pandud aktsiisitõusudes. Samas juhib õiguskantsler tähelepanu aga ka sellele, et selline ette paika panemine ise pole hea praktika. Tegemist on seega küllaltki vastuolulise ja juriidiliselt nüansirohke teemaga. Me analüüsime õiguskantsleri argumente ning sõltub riigikogu otsusest, kas see küsimus jõuab riigikohtusse,“ põhjendas minister.

Ossinovski: seadus lubab aktsiisimäära muutmise kaalukatel põhjustel

Sotsiaalminister Jevgeni Ossinovski tõdeb, et aktsiisipoliitika tegelike eesmärkide osas on õiguskantsler jõudnud valitsusega täpselt samale seisukohale – alkohol on üks olulisemaid tervisekahjude põhjustajaid ning alkoholi tootmisele, müügile ja tarbimisele piirangute seadmine on seetõttu vajalik.

“Loomulikult mõjutab alkoholiaktsiisi varasemalt kokkulepitust kiirem tõstmine alkoholitootjate tegevust negatiivselt ning võib vähendada nende kasumit. Küll ütleb seadus, et riigil on õigus tulevikus rakenduvaid alkoholiaktsiisi määrasid muuta kui selleks on kaalukaid põhjusi,” põhjendas minister. “Eestis sureb alkoholitarbimise tagajärjel igal aastal vähemalt tuhat inimest. Lisaks sureb ja saab igal aastal viga sadu inimesi, kes ise alkoholi ei tarbi, näiteks joobes juhtide põhjustatud liiklusõnnetused või perevägivalla juhtumid. Sellega riivatakse väga paljude inimeste põhiseaduslikku õigust elule ja tervise kaitsele.”

Alkoholihinna tõstmisel on Ossinovski sõnul tõendatult oluline mõju alkoholikahjude vähendamisele ühiskonnas, mistõttu kaaluvad käesoleval juhul rahva tervise huvid tema hinnangul üles alkoholiga seotud ärihuvide riive.

Sotsiaalmaksu langetamisest loobumine ei ole põhiseadusevastane

Samas leiab õiguskantsler Ülle Madise, et sotsiaalmaksu 0,5-protsendilisest langetamisest loobumine vähem kui kuus kuud enne selle rakendumist ei ole põhiseadusevastane.

“Vahetult enne valimisi, 25. veebruaril 2015 võttis riigikogu vastu maksukorralduse seaduse muudatuse, mille järgi peab maksutõusu vastuvõtmise ja jõustumise vahele üldjuhul jääma vähemalt kuus kuud. Ettevõtjatele selgitati seda kui siduvat reeglit. Paraku ei sisalda põhiseadus ega ükski nn konstitutsiooniline seadus seesugust menetluslikku piirangut. Maksukorralduse muudatuse seletuskiri ja riigikogu stenogrammid selgitavad normi eesmärki ja tähendust vastuolus normi sõnastusega ja ka sisemiselt vastuoluliselt,” selgitas Madise oma otsust.

Tema hinnangul ei asenda seletuskiri normi. “Kui maksumaksjatele oleks soovitud anda kiirete maksutõusude vastu kindel ja selge kaitse, olnuks võimalik norm vastavalt sõnastada. Seesugusest sõnastusest võidi loobuda muu hulgas selle tõttu, et jäikade tagatiste andmine piirab järgmiste valitsuskoalitsioonide võimalusi viia ellu varasemast erinevat poliitikat. Jäik piirang ei pruugiks omakorda olla põhiseaduspärane,” leidis Madise.

Maksukorralduse seadust tuleb õiguskantsleri hinnangul tõlgendada nii, et maksuseaduse või selle muudatuse vastuvõtmise ja jõustumise vahele võib asjakohaste põhjenduste olemasolul jääda vähem kui kuus kuud. Maksumaksjale ebasoodsate otsuste kiiret tegemist tuleb aga igakordselt põhjendada, kaaluda muudatuse eesmärkide ja põhjuste kaalukust võrreldes maksumaksjale tekkiva kahjuga.

“Haigekassa eelarve kestlikkus koos uue valitsuskoalitsiooni õigusega muuta varasemaid poliitikaid moodustavad kaaluka avaliku huvi, seega pole sotsiaalmaksu langetamisest loobumine põhiseadusevastane. Ettevõtjate eksitamine on kahetsusväärne ja seaduses sisalduva poliitilise kultuuri suunise rikkumine võib kahjustada üldist ettevõtluskeskkonda,” leidis Madise siiski.

Rahandusminister Sven Sester on selle hinnanguga rahul.

“Õiguskantsleri seisukoht, et sotsiaalmaksu langetamisest loobumine ei olnud põhiseadusega vastuolus, on valitsuse jaoks oluline kinnitus, et saame valitsusliidu leppe ellu viia. Õiguskantsler rõhutas, et uuel valitsuskoalitsioonil peab olema õigus ja võimalus teha uusi otsuseid. Tulumaksureform, mis suurendab jõuliselt madala ja keskmise sissetulekuga inimeste maksuvaba tulu, on Eesti tööturule ja majandusele palju kasulikum sotsiaalmaksumäära marginaalsest langetamisest,” ütles minister.